来源：航运界。

文/上海瀛泰（宁波）律师事务所  

交通运输部于2017年9月4日印发了新的《港口危险货物安全管理规定》（交通运输部令2017年第27号，下称“新《规定》”），2017年10月15日起正式施行，2012年12月11日交通运输部发布的《港口危险货物安全管理规定》（交通运输部令2012年第9号，下称“旧《规定》”）同时废止。新《规定》的发布无疑对深化港口安全生产领域改革，完善港口危险货物安全监管体制和安全生产责任体系以及促进港口安全形势持续稳定健康发展，具有重要意义。新《规定》和旧《规定》发布的间隔近五年，且变化较大，将对我国危险货物港口建设项目的建设单位和港口经营人等相关港口企业产生重大影响。

一、新《规定》出台的背景
旧《规定》系根据2011年12月1日起施行的《危险化学品安全管理条例》对原有规定全面修订而成，并建立了港口危险货物建设项目安全审查、安全评价管理、重大危险源监管、设立开拆查验等诸多制度。旧《规定》自施行以来，对指导各地做好港口危险货物安全管理起到了重要作用。但是，随着港口的快速发展，港口危险货物的吞吐量和仓储量越来越大、品种越来越多，安全管理压力日益加大。特别是在深刻吸取“8·12天津港危险化学品爆炸重特大事故”教训后，需要全面梳理危险品管理法规，认真查找和分析安全管理、制度建设中存在的薄弱环节和突出问题，发现涉及危险货物港口作业与项目建设在安全管理制度、企业主体责任落实等方面还有不够完善的地方。同时，2014年12月1日起施行的新修订的《安全生产法》对安全生产工作提出新要求。为此，交通运输部再次全面修订旧《规定》。

二、修订的主要内容
新《规定》共八章88条，分别为总则、建设项目安全审查、经营人资质、作业管理、应急管理、安全监督与管理、法律责任、附则。相对于旧《规定》，新《规定》此次修订主要从完善管理职责、调整许可权限、落实企业主体责任、健全管理制度、强化法律责任五个方面进行了修改。本文主要在比较旧《规定》既有规定的基础上，解读新《规定》的内容要点。

（一）总则
****章“总则”共4条，主要规定了立法目的、适用范围、遵循原则、主管机关等内容。

1、适用范围
旧《规定》所规定的适用范围为在港口内进行装卸、过驳、储存、包装危险货物或者对危险货物集装箱进行装拆箱等作业活动，也即在港口进行危险货物港口作业适用该规定。新《规定》第2条在维持该规定的同时，进一步明确其适用范围也包括在新建、改建、扩建储存、装卸危险货物的港口建设项目。据此，新《规定》明确适用于危险货物港口作业与危险货物港口建设项目。

2、遵循的原则
第3条规定港口危险货物安全管理应当遵循“安全****、预防为主、综合治理”的基本原则，并且强化和落实危险货物港口建设项目的建设单位和港口经营人安全生产主体责任。

3、主管机关
为充分体现和落实分级管理、属地管理的原则，第4条进一步明确了各级交通运输（港口）管理部门的职责，强化了省级交通运输主管部门对下级部门的指导督促。

（二）建设项目安全审查
第二章“建设项目安全审查”共16条，内容主要包括危险货物港口建设项目安全条件审查、安全设施设计与安全设施验收三个方面。该章对于旧《规定》第13条至第15条涉及从事港口危险货物安全评价的机构的资质作了简化处理。

1.、安全条件审查
第5条至第12条规定了危险货物港口建设项目安全条件审查的相关内容，主要包括安全条件审查的主管部门、安全预评估报告与安全条件论证报告的编制、安全条件审查需提交的材料、审查不通过的情形以及安全条件审查重新申请的情形等内容。

新《规定》调整、优化了部分许可管理权限，如将危险货物港口建设项目的安全条件审查权限划分标准由立项层级调整为危险程度。随着****投融资体制改革的推进，****和省级立项项目逐步减少，考虑到设区的市级港口行政管理部门技术力量相对薄弱，规定对储存或者装卸剧毒化学品以及危险货物码头、仓储设施达到一定规模的港口建设项目，由省级港口行政管理部门负责审查，其他项目由设区的市级港口行政管理部门负责审查。

相较于旧《规定》，新《规定》第6条明确并细化应当由省级港口行政管理部门负责安全条件审查工作的港口建设项目有以下三种：（一）涉及储存或者装卸剧毒化学品的港口建设项目；（二）沿海50000吨级以上、长江干线3000吨级以上、其他内河1000吨级以上的危险货物码头；（三）沿海罐区总容量100000立方米以上、内河罐区总容量5000立方米以上的危险货物仓储设施。对于其他危险货物港口建设项目的审查主管部门没有变化，即仍由项目所在地设区的市级港口行政管理部门负责安全条件审查。

旧《规定》第7条规定，建设单位在申请安全条件审查前，应当对港口建设项目进行安全条件论证，并应当委托具有合法资质的安全评价机构对该建设项目进行安全评价。新《规定》对此有所调整，强调建设单位在申请安全条件审查前，应当在可行性研究阶段按照****有关规定委托有资质的安全评价机构对该建设项目进行安全评价，并编制安全预评价报告。对于涉及危险化学品的港口建设项目，建设单位还应当进行安全条件论证，并编制安全条件论证报告。此种修改意味着以后建设单位在实施所有的危险货物港口建设项目时，申请安全条件审查前进行安全评价和编制安全预评价报告将成为必要，但对于普通的危险货物港口建设项目，安全条件论证不再作强制要求，只有涉及危险化学品的港口建设项目才必须进行安全条件论证。另外，新《规定》不再将“建设项目是否符合港口总体规划的安全要求”作为安全条件论证的内容之一。

新《规定》对于申请安全条件审查时应提交的材料也有所调整，第9条****款规定应提交的材料包括：（一）建设项目安全条件审查申请书；（二）建设项目安全预评价报告；（三）建设项目安全条件论证报告（涉及危险化学品的提供）；（四）依法需取得的建设项目规划选址文件。第二款规定建设单位提交上述材料后，主管部门核查以上文件材料是否齐全，不齐全的告知申请人予以补正。此处修改体现了行政法中有关高效便民的基本原则。

第10条第二款明确规定了安全条件审查不通过的情形，共有以下六类：（一）安全预评价报告存在重大缺陷、漏项的，包括对建设项目主要危险、有害因素的辨识和评价不全面或者不准确的；（二）对安全预评价报告中安全设施设计提出的对策与建议不符合有关安全生产法律、法规、规章和****标准、行业标准的；（三）建设项目与周边场所、设施的距离或者拟建场址自然条件不符合有关安全生产法律、法规、规章和****标准、行业标准的；（四）主要技术、工艺未确定，或者不符合有关安全生产法律、法规、规章和****标准、行业标准的；（五）未依法进行安全条件论证和安全评价的；（六）隐瞒有关情况或者提供虚假文件、资料的。第10条第三款规定，港口行政管理部门在安全条件审查过程中，应当对申请材料进行审查，并对现场进行核查。必要时可以组织相关专家进行咨询论证。该款强调了主管部门在实施行政许可审批必要之时需组织评审专家进行论证。此外，新《规定》保留了旧《规定》第12条有关安全条件审查重新申请的四种情形。

2、安全设施设计
第13条至第17条细化了旧《规定》第16条****款有关危险货物港口建设项目安全设施设计的相关规定，其内容涵盖安全设施设计的主要内容、安全设施设计审查应提交的材料、主管部门审查期限与决定以及审查不予通过的情形等规定。

其中，安全设施设计应包括的主要内容有：（一）该建设项目涉及的危险、有害因素和程度及周边环境安全分析；（二）采用的安全设施和措施，预期效果以及存在的问题与建议；（三）对安全预评价报告中有关安全设施设计的对策与建议的采纳情况说明；（四）可能出现的事故预防及应急救援措施。

建设单位在申请安全设施设计审查时应当提交以下材料有：（一）安全设施设计审查申请书；（二）设计单位的基本情况及资信情况；（三）安全设施设计。港口行政管理部门应当自受理申请之日起20日内对上述申请材料进行审查，作出审查决定，并告知申请人；20日内不能作出决定的，经本部门负责人批准，可以延长10日，并应当将延长期限的理由告知申请人。

安全设施设计审查不予通过的情形包括以下四种情形：（一）设计单位资质不符合相关规定的；（二）未按照有关法律、法规、规章和****标准、行业标准的规定进行设计的；（三）对未采纳安全预评价报告中的安全对策和建议，未作充分论证说明的；（四）隐瞒有关情况或者提供虚假文件、资料的。当然，建设单位经过整改后是可以重新申请安全设施设计审查的。

此外，新《规定》规定了已经通过审查的危险货物港口建设项目安全设施设计应当重新申请安全设施设计审查的两种情形，即改变安全设施设计且可能导致安全性能降低的与在施工期间重新设计的，均应重新申请安全设施设计审查。

3、安全设施验收
第18条和第19条细化了旧《规定》第16条第二款有关危险货物港口建设项目安全设施验收的规定。具体而言，验收前建设单位应当按照****有关规定委托有资质的安全评价机构对建设项目及其安全设施进行安全验收评价，并编制安全验收评价报告；建设单位进行安全设施验收时，应当组织****人员对该建设项目进行现场检查，并对安全设施施工报告及监理报告、安全验收评价报告等进行审查，作出是否通过验收的结论；安全设施验收未通过的，建设单位经过整改后可以再次组织验收；验收过程中涉及的文件、资料应当存档。

（三）经营人资质
新《规定》将旧《规定》第三章“港口危险货物作业管理”分为“经营人资质”和“作业管理”两章，分别为第三章和第四章。第三章“经营人资质”第21条至第29条，内容包括：
1、资质条件
新《规定》中有关从事危险货物港口经营人应当具备的条件并没有多大变化。根据国务院历次审议通过取消的国务院部门职业资格许可和认定事项，新《规定》不再要求企业主要负责人，以及危险货物装卸管理人员、申报人员、集装箱装箱现场检查员以及其他从业人员应当按照相关法律法规的规定取得相应的从业资格证书，而仅仅规定从事危险化学品作业的装卸管理人员应当具有取得从业资格证书的。这一点体现了****推进简政放权、放管结合的重要举措。

2、申请材料
新《规定》中有关申请危险货物港口经营人资质时应提交的材料与旧《规定》基本相同，但重点强调了危险货物港口经营申请表应包含的内容（包括拟申请危险货物作业的具体场所、作业方式、危险货物品名），以及新建、改建、扩建储存、装卸危险货物港口设施的，提交安全设施验收合格证明材料应包括的内容（包括安全设施施工报告及监理报告、安全验收评价报告、验收结论和隐患整改报告）。此外，使用现有港口设施时，应当提交对现状的安全评价报告。

3、主管部门
新《规定》删除旧《规定》第19条****款之规定，调整并优化了许可管理权限，将从事剧毒化学品、易制爆危险化学品或者有储存设施的港口经营人资质，由设区的市级港口行政管理部门批准调整为所在地港口行政管理部门批准。这意味着由所在地港口行政管理部门统一实施危险货物港口经营资质管理和监督检查。

4、受理决定
第23条规定，所在地港口行政管理部门应当自受理申请之日起30日内作出许可或者不予许可的决定。该条修改了旧《规定》有关20日及可另外延长10日的受理期限的规定。对于符合许可条件的，应当颁发《港口经营许可证》，并对每个具体的危险货物作业场所配发《港口危险货物作业附证》（下称“双证”）。
此外，第23条第三款新增有关行政信息公开的内容，即所在地港口行政管理部门应当依法向社会公开有关信息，并及时向所在地海事管理机构和同级安全生产监督管理部门、环境保护主管部门、公安机关通报。

5、双证记载内容及有效期
新《规定》中有关双证的记载的内容稍有变化。《港口经营许可证》有效期为仍然为3年，并强调了《港口危险货物作业附证》有效期不得超过《港口经营许可证》的有效期。此外，对于危险货物港口建设项目需要试运行经营的这种情况，双证的有效期为试运行经营期。

6、双证重新申请的情形
新增第26条与第29条第二款内容，规定了双证需要重新申请的情形，即危险货物港口经营人发生变更或者其经营范围发生变更的以及增加作业的危险货物品种或者数量，涉及变更经营范围的，除应当符合环保、消防、职业卫生等方面相关主管部门的要求外，双证皆需重新申请。     

7、其他规定
第25条规定了危险货物港口经营人向发证机关申请办理延续手续的**迟时间以及办理时需提交的材料，内容与旧《规定》基本相同。此外，根据新修订的《安全生产法》以及国务院有关要求，第27条增加了危险货物港口经营人依法提取和使用安全生产经费、聘用注册安全工程师从事安全生产管理工作、加强从业人员安全生产教育培训等方面的内容，强化了危险品装卸管理人员取得从业资格等有关要求。第29条规定了危险货物港口经营人需要进行重新进行安全评价的四种情形，实质内容与旧《规定》第37条无异。

（四）作业管理
第四章第30条起至第56条为作业管理的相关规定，其主要内容包括：危险货物港口经营人在作业场所的防护措施、安全设施设备维护和检验、安全警示标志设置、管道运输危险货物及附近施工作业、危险货物港口作业委托人申报信息、普通货物中夹带危险货物及危险货物存在匿报和谎报时的处置、危险货物包装要求、危险货物进出港装卸和过驳作业、危险货物特定作业区域的管理、危险货物作业信息系统的建立以及重大危险源的管理等内容。该章大部分内容与旧《规定》相同，新增的内容如下：

1、管理制度的创设
该章的修订旨在建立健全安全管理制度。相较于旧《规定》，该章新增了两个方面的管理制度：

一是重点环节管理制度。为满足船港之间、同一作业区域企业之间同时作业等容易产生交叉环节，以及危险货物集装箱直装直取、限时限量存放等容易被忽视环节的安全管理要求，新增第42条内容，规定船舶危险货物装卸作业前，危险货物港口经营人应当与作业船舶按照有关规定进行安全检查，确认作业的安全状况和应急措施；新增第47条内容，规定两个以上危险货物港口经营人在同一港口作业区内进行危险货物港口作业，可能危及对方生产安全的，应当签订安全生产管理协议，明确各自的安全生产管理职责和应当采取的安全措施，并指定专职安全生产管理人员进行安全检查与协调；第48条中明确危险货物的储存方式、方法以及储存数量应包括危险货物集装箱直装直取和限时限量存放。

二是信息化管理制度。新《规定》吸取近年来发生的事故中不能实时掌握危险货物去向和情况的教训，要求港口经营人建立危险货物作业信息系统，以实现对危险货物全流程、全覆盖的安全管控。第51条规定危险货物港口经营人应当建立危险货物作业信息系统，实时记录危险货物作业基础数据，包括作业的危险货物种类及数量、储存地点、理化特性、货主信息、安全和应急措施等，并在作业场所外异地备份。有关危险货物作业信息应当按要求及时准确提供相关管理部门。

2、安全设施的维护和检验
为保障危险货物作业场所的安全设施、设备保持正常运转，新增第31条内容，规定危险货物港口经营人应当按照****标准、行业标准对其危险货物作业场所的安全设施、设备进行经常性维护、保养，并定期进行检测、检验，及时更新不合格的设施、设备，保证正常运转。维护、保养、检测、检验应当做好记录，并由有关人员签字。此外，新增第34条内容，规定危险货物港口作业使用特种设备的，应当符合****特种设备管理的有关规定，并按要求进行检验。

3、危险货物的包装
新《规定》增加了有关危险货物包装的内容。第39条规定，在港口作业的包装危险货物应当妥善包装，并在外包装上设置相应的标志。包装物、容器的材质以及包装的型式、规格、方法应当与所包装的货物性质、运输装卸要求相适应。材质、型式、规格、方法以及包装标志应当符合我国加入并已生效的有关国际条约、****标准和相关规定的要求。

4、风控体系的建立
为进一步落实企业安全生产主体责任第52条规定危险货物港口经营人应当建立安全生产风险预防控制体系，开展安全生产风险辨识、评估，针对不同风险，制定具体的管控措施，落实管控责任。

5、其他规定
第35条规定，危险货物港口经营人使用管道输送危险货物的，应当建立输送管道安全技术档案，具备管道分布图。第36条规定，对于危险性质不明的危险货物，危险货物港口作业委托人应当向危险货物港口经营人提供具有相应资质的****机构出具的危险货物危险特性鉴定技术报告。此外，法律、行政法规规定必须办理有关手续后方可进行水路运输的危险货物，还应当办理相关手续，并向港口经营人提供相关证明材料。

（五）应急管理
第五章“应急管理”第57条至第59条，主要涉及危险货物事故应急体系、应急救援培训和演练以及应急预案的启动等内容，与旧《规定》所规定的内容基本相同。本章突出行政信息公开与应急预案的衔接，如所在地港口行政管理部门制定的港口危险货物事故应急预案应当依法经当地人民政府批准后向社会公布。危险货物港口经营人制定的本单位危险货物事故专项应急预案应当具有针对性和可操作性，并与所在地港口行政管理部门公布的港口危险货物事故应急预案相衔接。危险货物港口经营人应当将其应急预案及其修订情况除了报所在地港口行政管理部门备案，还应向本单位从业人员公布。

（六）安全监督与管理
第六章“安全监督与管理”第60条至第68条，强化港口行政管理部门对危险货物港口作业的安全监督与管理职能，修改的内容如下：
1、增设对企业违法行为的行政强制手段
根据新修订的《安全生产法》第67条之规定，新《规定》补充完善了港口行政管理部门可以依法采取停止供电措施强制危险货物港口经营人履行决定。第62条****款规定：港口行政管理部门依法对存在重大事故隐患作出停产停业的决定，危险货物港口经营人应当依法执行，及时消除隐患。危险货物港口经营人拒不执行，有发生生产安全事故的现实危险的，在保证安全的前提下，经港口行政管理部门主要负责人批准，该部门可依法采取通知有关单位停止供电等措施，强制危险货物港口经营人履行决定。为合符合理行政原则，第二款继续规定：除有危及生产安全的紧急情形外，港口行政管理部门依法采取停止供电措施的，需要提前24小时通知危险货物港口经营人。若危险货物港口经营人履行决定、采取相应措施消除隐患，港口行政管理部门应当及时解除停止供电措施。
    
 2、构建信用管理制度
为进一步强化信用监管，增设第68条有关构建信用管理制度的内容，规定：所在地港口行政管理部门应当建立健全安全生产诚信管理制度，对危险货物港口经营人存在安全生产违法行为或者造成恶劣社会影响的，应当列入安全生产不良信用记录，并纳入交通运输和相关统一信用信息共享平台。

（七）法律责任
第七章“法律责任”共18条，比旧《规定》增加了八条，由此可见新《规定》突出对企业违法行为的处罚力度，切实增强威慑力。具体体现在：
1、新增对主管人员或直接责任人员的处罚情形
为切实落实企业安全生产主体责任，新《规定》加强了对危险货物港口建设项目与危险货物港口经营人有关直接负责的主管人员和其他直接责任人员的处罚力度，如第70条、第73条、第74条、第75条、第79条、第80条、第84条皆涉及到对企业直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以五万元以下金额不等罚款的情形。

2、加大并完善处罚范围
新《规定》在突出对人的处罚力度上，加大并完善了处罚范围。在本章新增条文中，涉及对危险货物港口经营人的处罚条文**多，新增了以下16种处罚的情形：
（1）危险货物港口经营人未依法提取和使用安全生产经费导致不具备安全生产条件的（第72条）；
（2）未按照规定设置安全生产管理机构或者配备安全生产管理人员的（第73条）；
（3）未依法对从业人员进行安全生产教育、培训，或者未如实记录安全生产教育、培训情况的（第73条）；
（4）未将事故隐患排查治理情况如实记录或者未向从业人员通报的（第73条）；
（5）未按照规定制定危险货物事故应急救援预案或者未定期组织演练的（第73条）；
（6）危险货物港口作业未建立专门安全管理制度、未采取可靠的安全措施的（第74条）；
（7）对重大危险源未登记建档，或者未进行评估、监控，或者未制定应急预案的（第74条）；
（8）未建立事故隐患排查治理制度的（第74条）；
（9）未在取得从业资格的装卸管理人员现场指挥或者监控下进行作业的（第77条）；
（10）两个以上危险货物港口经营人在同一港口作业区内从事可能危及对方生产安全的危险货物港口作业，未签订安全生产管理协议或者未指定专职安全管理人员进行安全检查和协调的（第79条）；
（11）危险货物港口经营人未采取措施消除事故隐患的（第80条）；
（12）未按照本规定报告并经同意进行危险货物装卸、过驳作业的（第81条）；
（13）未如实记录危险货物作业基础数据的（第82条）；
（14）未具备其作业使用的危险货物输送管道分布图、安全技术档案的（第82条）；
（15）未按照规定实施安全生产风险预防控制的（第82条）；
（16）拒绝、阻碍港口行政管理部门依法实施安全监督检查的（第84条）。
此外，新增危险货物港口建设项目未按照规定对危险货物港口建设项目进行安全评价的，将会被责令停止建设或者停产停业整顿，限期改正甚至是处以罚款（第70条）。港口作业委托人未按规定向港口经营人提供所托运的危险货物有关资料的，由所在地港口行政管理部门责令改正，处五万元以上十万元以下的罚款（第83条）。

（八）附则
第八章“附则”共2条，主要涉及危险货物的定义与范围以及新《规定》施行日期等内容。
新《规定》舍弃旧《规定》中“危险化学品”的说法，而采用“危险货物”之称谓，并将“危险货物”定义为具有爆炸、易燃、毒害、腐蚀、放射性等危险特性，在港口作业过程中容易造成人身伤亡、财产毁损或者环境污染而需要特别防护的物质、材料或者物品。危险货物涵盖的范围亦不再限于《危险化学品安全管理条例》所规定的危险化学品目录，其范围大大增加，包括：
（一）《国际海运危险货物规则》(IMDG code)第3部分危险货物一览表中列明的包装危险货物，以及未列明但经评估具有安全危险的其他包装货物；

（二）《国际海运固体散装货物规则》（IMSBC code）附录一B组中含有联合国危险货物编号的固体散装货物，以及经评估具有安全危险的其他固体散装货物；

（三）《经1978年议定书修订的1973年国际防止船舶造成污染公约》（MARPOL73/78公约）附则I附录1中列明的散装油类；

（四）《国际散装危险化学品船舶构造和设备规则》（IBC code）第17章中列明的散装液体化学品，以及未列明但经评估具有安全危险的其他散装液体化学品，港口储存环节仅包含上述中具有安全危害性的散装液体化学品；

（五）《国际散装液化气体船舶构造和设备规则》（IGC code）第19章列明的散装液化气体，以及未列明但经评估具有安全危险的其他散装液化气体；

（六）我国加入或者缔结的国际条约、****标准规定的其他危险货物；

（七）《危险化学品目录》中列明的危险化学品。

以上危险货物范围的完善无疑是本次修改的一大亮点，使得主管部门对于危险货物的安全管理将更趋于合理化、科学化。